Daniel de Jesús Nettel Mijángos
La Historia del Derecho, presenta a la Roma antigua como una sociedad que procuró mantener, en sus diferentes tipos de gobierno, una estructura jurídica integral que como instrumento de orden social garantizara la preservación de su identidad y la obtención de sus valores y metas. Así, los jurisconsultos romanos acuñaron máximas de derecho que hoy en día tienen plena validez, por ejemplo:
“Donde existe Derecho, existe sociedad” (Ubi jus, ubi societas). Para que un conglomerado humano sea concebido como una verdadera sociedad, es menester que esté regido por la soberanía de la ley. “La ley no se juzga si no que se cumple” (Non sunt judicandae leges), la ausencia de ley o la no observancia de la propia ley, sobre todo cuando se trata del texto constitucional, indican la existencia de un grupo humano que no sólo está a merced de los caprichos de los tiranos, sino que también pone su identidad en riesgo y no cumple sus metas y propósitos. El orden social requiere para existir como tal de la observación irrestricta de los mandatos constitucionales. “En la Ley está la salvación” (In legibus salus).
JUSTIFICACIÓN:
El estudio de los textos constitucionales y su confrontación con la realidad social, debe ser un ejercicio ciudadano enmarcado en el concepto de democracia a que hace referencia el Artículo 3° Constitucional.
FUNDAMENTACIÓN, MARCO TEÓRICO Y PROPUESTAS CONCRETAS:
En cumplimiento a la Convocatoria del Congreso, habré de referirme a lo que a mí parecer son los dos aspectos inconstitucionales más relevantes de la Ley de Educación para el Estado de Chiapas. Ahora bien, en razón de que sería inadecuado dejar la idea de que sólo en este Estado o en dicha ley se dan aspectos inconstitucionales, también me referiré a dos aspectos actuales de falta de respeto al texto Constitucional por parte de algunas autoridades federales. En cada uno de los cuatro apartados se expresará la fundamentación, el marco teórico y las propuestas concretas correspondientes.
1.- en la fracción VI del artículo 11 de la Ley de Educación para el Estado de Chiapas se deben suprimir la frase “federal o”.
En el primer párrafo del Artículo 3° de la Constitución General de la República, sobresalen dos mandatos ineludibles referentes al derecho de todo individuo a recibir educación y al concepto de Estado para el tema educativo integrado por la federación, los estados, el Distrito Federal y los municipios, Jurisdicciones estas de gobierno que deben actuar de acuerdo a las facultades inherentes a su naturaleza jurídica, lo que propicia la coexistencia, por un lado, de la legislación y el actuar administrativo federal en los estados, Distrito Federal y municipios, y por otra parte, de los estados en relación con sus municipios.
Los artículos 2° y 11 de la Ley de Educación para el Estado de Chiapas, consideran a las instituciones particulares de educación con autorización o reconocimiento federal de validez oficial, como sujetos de dicha ley.
“ARTÍCULO 2.- Para los efectos de esta ley se entiende por: (....)
IX.- Sistema Educativo Estatal: (....)
Al conjunto de personas, instituciones y elementos educativos dedicados a la función social de la educación de los habitantes del Estado, en los términos de esta ley.
“ARTÍCULO 11.- Constituyen el Sistema Educativo Estatal: (....)
VI.- Las instituciones particulares con autorización o reconocimiento federal o estatal de validez oficial de estudios.”
De los textos trascritos, queda claro que el “Sistema Educativo Estatal” es una noción que indebidamente involucra a las instituciones particulares que tienen reconocimientos de validez oficial de estudios federales.
De la valoración de los contenidos normativos de las disposiciones anteriores se colige que el concepto de “Sistema Educativo Estatal” no es tan sólo una simple declaración contenida en diversas normas, sino que se trata de una figura jurídica cuya mera existencia conlleva el establecimiento imperativo de deberes jurídicos y restricciones a la libertad de los institutos educativos particulares con reconocimiento de validez oficial federal, dadas las implicaciones que surgen del cumplimiento de varios artículos de la propia ley conexos con dicha concepto.
Debemos recordar que los artículos 40 y 41 de la Constitución Federal, que establecen:
“Artículo 40.- Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una federación establecida según los principios de esta ley fundamental.”[1]
“Artículo 41.- El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal.”
Delimitan en forma precisa el ámbito de competencia de los poderes de las Entidades Federativas, únicamente por lo que concierne a su régimen interior y, por otra parte, determinan la competencia de los Poderes de la Unión, a través de los cuales el pueblo ejerce su soberanía. Por ello, el sistema federal establecido por la propia Constitución General de la República, no puede ser contravenido por ningún acto legislativo, ejecutivo o judicial de dichas Entidades Federativas.
El concepto de régimen interior que se aplica constitucionalmente a los Estados integrantes de la Federación, está referido a su régimen normativo, a través del cual estructura y organiza las facultades de sus poderes locales. Así, los ámbitos de validez de sus normas locales, que como cualquier disposición legal se refieren a los puntos de vista espacial, temporal y material, solamente cobran operatividad en la vida social cuando se adminiculan con el ámbito personal de validez, en virtud de que las normas legales están dirigidas a los sujetos de la ley, a los hombres, a las personas, a los entes jurídicos que se encuentran en el espacio en el cual legalmente se puede aplicar la norma, en el tiempo de vida de la misma y en razón de que a los sujetos también les sea aplicable la materia que regula la disposición legal.
Así, en la coexistencia espacial, temporal y material de las normas federales con las locales, en cada uno de los territorios que componen a las Entidades Federativas, se pueden distinguir diversos casos de aplicación, según se trate de normas que establezcan facultades exclusivas, concurrentes o coincidentes.
La fracción VIII del artículo 3° y la fracción XXV del artículo 73 de la Constitución Federal, establecen la facultad exclusiva al Congreso de la Unión para dictar las leyes que distribuyan el ejercicio de la función social educativa entre la Federación, los Estados y los Municipios. Lo anterior, se reconoce en el texto del artículo 3 de la Ley General de Educación, cuando afirma que en el marco del federalismo y la concurrencia establecida por la Constitución Federal, el Estado, es decir, la federación, los Estados y los Municipios, prestarán los servicios educativos conforme a la distribución de la función social educativa establecida por dicha Ley, esto es, por la Ley General de Educación, que constituye una “Ley Marco”, en cuanto a la materia educativa se refiere para los Estados y los Municipios de toda la República.
La correspondencia conceptual entre establecida en las normas constitucionales referidas y la “Ley Marco”, la Ley General de Educación, no significa más que cada una de las jurisdicciones a que se refiere –la federal, la estatal y la municipal– actuarán en su propia esfera de competencia en la materia educativa. Lo que se traduce en que los poderes locales y municipales deberán proceder a aplicar sus facultades naturales, es decir, las legislativas, las ejecutivas y las jurisdiccionales, en los estrictos ámbitos de validez espacial, temporal y personal local en cuanto se refiere a la materia educativa.
Ahora bien, resulta oportuno hacer dos aclaraciones:
1.- El ámbito de validez personal en que deben operar los poderes locales en la materia educativa, por disposición constitucional y de la Ley General de Educación, se refiere tanto a las autoridades ejecutivas como a las autoridades legislativas y judiciales locales, así como a los diversos entes jurídicos, personas físicas o morales particulares, que obtengan de la autoridad estatal la autorización o el reconocimiento de validez oficial de estudios local correspondiente, en aplicación estricta de la legislación local.
Por ello, la Ley General de Educación se refiere en varios de sus numerales, a las diferentes naturalezas competenciales a que están sujetas las autoridades educativas federales, estatales y municipales, como por ejemplo los artículos 20 primer párrafo, 22 primer párrafo, 29 primer y segundo párrafo, cuando hacen mención de los respectivos ámbitos de competencia de dichas instancias jurisdiccionales. Asimismo, el artículo 56 de la Ley General de Educación establece que las autoridades educativas harán las publicaciones a que tal disposición se refiere en los órganos informativos oficiales correspondientes, esto es, la autoridad federal en el Diario Oficial de la Federación, la autoridad estatal en su Periódico Oficial Estatal o equivalente, y la autoridad municipal en su Gaceta Municipal o equivalente.
2.- Por razones de orden y de equilibrio del sistema federal, las fracciones VIII del artículo 3° y XXV del artículo 73 Constitucionales, han establecido la facultad exclusiva del Congreso de la Unión para emitir la “Ley Marco” en la materia educativa a la cual tienen que ceñirse todas las autoridades estatales y municipales en la mencionada materia, esto es, la Ley General de Educación. Así pues, por disposición del Constituyente el Congreso de la Unión fija los márgenes y parámetros de las facultades de las autoridades estatales, entre la que destaca la autoridad legislativa, es decir, el Congreso Local. Y éste, a su vez, sin contradecir o salirse de los márgenes establecidos por la “Ley Marco”, debe fijar las facultades de las autoridades municipales en lo que respecta a la materia educativa.
Pero lo que no es dable jurídicamente, es que en la materia educativa: 1.- La autoridad municipal pretenda someter a su jurisdicción a las autoridades estatales y federales, y a los particulares que cuenten con autorización o con reconocimiento de validez oficial estatal o federal, pues, al hacerlo, estaría actuando fuera de su competencia en la materia educativa, ya que no cuenta con facultades para ello, y estaría trastocando el equilibrio del sistema federal; 2.- Las autoridades estatales pretendieran someter a su jurisdicción a las autoridades federales o a los particulares que cuenten con autorización o con reconocimiento de validez oficial federal, no sólo estarían actuando fuera de su competencia en la materia educativa, ya que no cuentan con facultades para actuar de dicha forma, sino que trastocarían igualmente el equilibrio del sistema federal. Por ello, la Ley General de Educación en su artículo 58, establece:
“Artículo 58.- Las autoridades que otorguen autorizaciones y reconocimientos de validez oficial de estudios deberán inspeccionar y vigilar los servicios educativos respecto de los cuales concedieron dichas autorizaciones o reconocimientos.”
Por tanto, no es viable desde el punto vista jurídico, como se ha manifestado con anterioridad, que las autoridades municipales pretendan establecer como sujetos de su jurisdicción municipal, a los particulares a los cuales las autoridades estatales o federales les hayan otorgado reconocimiento de validez oficial de estudios; como tampoco resulta legal que las autoridades estatales pretendan sujetar a su jurisdicción local a los particulares que cuentan con reconocimiento de validez oficial de estudios otorgado por una autoridad federal. Es en virtud de por tal principio que la propia Ley General de Educación, en su artículo 17, establece un sistema de comunicación que permite el análisis e intercambio de opiniones, la formulación de recomendaciones, y la convención de acciones para apoyar el desarrollo de la función social educativa, otorgada por la Constitución Federal y el Congreso de la Unión a cada una de las jurisdicciones concurrentes en materia educativa: la federal, la estatal y la municipal.
Todo lo antes expuesto, da fundamento para expresar que, cuando el artículo 11 de la Ley de Educación para el Estado de Chiapas, sujeta a la jurisdicción local a las instituciones particulares que tienen reconocimiento de validez oficial de estudios federal, la legislatura local que promulgo dicha disposición actuó como autoridad incompetente en virtud de que no tenía facultades para sujetar a la jurisdicción local a los particulares que cuentan con reconocimiento de validez oficial de estudios federal. Es decir, el Congreso del Estado de Chiapas, no tenia facultades para aprobar la fracción VI del artículo 11 de la Ley de Educación para el Estado de Chiapas, en los términos en que lo hizo, estableciendo la sujeción de los particulares con reconocimiento de validez oficial de estudios federal a la jurisdicción local, pues al hacerlo no sólo violó disposiciones de la Ley General de Educación invocadas, sino también, y muy principalmente, conculcó el texto de los artículos 40 y 41 de la Constitución General de la República, antes transcritos, ya que sobrepasó sus facultades constitucionales constreñidas al régimen interior del Estado de Chiapas, invadió la esfera de competencia federal establecida por las fracciones VIII del artículo 3° y XXV del 73 Constitucionales, contravino el equilibrio del sistema federal y transgredió el texto del artículo 124 de la Carta Magna. Al no respetar el Congreso del Estado de Chiapas los textos Constitucionales, y promulgar el artículo 11 en estudio en los términos en que lo hizo, en forma ilegal, pretendió sobreponerse a la Ley Suprema de toda la Unión y a uno de los poderes integrante del Supremo Poder de la Federación, el Congreso de la Unión.
La Constitución se distingue de los demás tipos de leyes precisamente en que su función es limitar la actuación de las autoridades que detentan el poder político, y también se distingue de las otras leyes en virtud de su contenido: La distribución de los poderes en el seno del aparato estatal y la regulación de las relaciones entre el Estado y los ciudadanos.
En el sistema constitucional mexicano, las autoridades tienen el deber de obrar con apego a la Constitución y a las leyes. Las normas que regulan la competencia de las autoridades son de aplicación e interpretación estricta y es imposible ampliarla o prorrogarla a discreción de la autoridad, tal y como se desprende del sentido de los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Es de explorada teoría jurídica que la Constitución puede imponer a la legislación dos tipos de límites: Límites formales, adjetivos o de procedimiento, y límites materiales o sustanciales. Los límites formales de la constitución se establecen mediante normas que regulan el proceso de formación de la ley, de tal manera que el órgano legislativo no pueda actuar si no lo hace de conformidad con el procedimiento establecido en la Constitución; los límites materiales se imponen por medio de normas jurídicas que vinculan el contenido de leyes futuras, de forma que le está prohibido al legislador aprobar leyes con determinado contenido.
En el caso particular, el Congreso Local ha sobrepasado los límites materiales de la Constitución por haberse excedido en sus facultades legislativas, rebasando los límites que el legislador federal ha establecido. Efectivamente, una de las formas de descentralización de competencias es la de las llamadas leyes generales o leyes-marco. Esta técnica se ha empleado en México para transferir jurídicamente atribuciones en materias como asentamientos humanos, medio ambiente, salud y educación. Sin embargo, este tipo de ley atiende a dos propósitos: distribuir competencias entre la Federación y los Estados y Municipios, otorgando las bases para el desarrollo de las leyes locales correlativas; y para establecer en el propio cuerpo normativo un régimen de carácter nacional, a efecto de regular la acción de los poderes locales en esas materias.
Así, el Congreso de la Unión ha expedido la Ley General de Asentamientos Humanos, la Ley General de Salud, la Ley General de Educación, y la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente.
Este tipo de leyes, que nuestro texto constitucional califica como de “concurrencia” consiste en realidad en un fenómeno de competencias compartidas en cuanto a su ámbito material de validez, por el que se atribuye a la federación un título competencial material o sustantivo, que le permite incidir sobre las competencias de los otros niveles en aspectos sustantivos de la materia en cuestión.
De esta manera, el Congreso de la Unión tiene una facultad sustantiva de dirección que le habilita para definir el marco de la política sectorial en aquel sector o materia en la que goza de tal facultad, educación en el caso concreto, dejando espacios más o menos amplios para que los Estados puedan ejercer su potestad legislativa en la materia de que se trate.
El artículo 124 de la Constitución establece el criterio general de distribución de competencias: a la Federación se le atribuyen competencias de manera explícita y se reserva el resto a los poderes de los Estados. En consecuencia, el Congreso de la Unión tiene las facultades explícitas que la Constitución le otorga en materia federal, y las legislaturas locales tienen las facultades locales que no se le otorgan expresamente a dicho órgano legislativo federal. De esta forma, en tanto la Constitución General de la República en su artículo 124 establece que las facultades que no estén expresamente concedidas por ella a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados, debe interpretarse, a contrario sensu, que las facultades establecidas expresamente por la Constitución General de la República para los órganos de Gobierno Federal, están establecidas en su favor en forma exclusiva y, por tanto, los órganos de gobierno de las Entidades Federativas se encuentran impedidos para ejercerlas.
El propio Decreto 194 del Congreso del Estado de Chiapas, relativo a la publicación de la Ley de Educación para el Estado de Chiapas, en el párrafo segundo de sus considerandos, expresa:
“Que conforme a lo establecido en el numeral 29 fracción I de la constitución política local, es facultad del congreso del estado legislar en las materias que no estén reservadas al congreso de la unión, así como en aquellas en que existan facultades concurrentes, conforme a leyes federales.”
Empero, el legislador local, en el asunto que nos ocupa pasó por alto tales reglas. Por ser de la exclusiva competencia de los funcionarios de la Federación la facultad de legislar en la materia de educación, entre otras, no podían ser ejercidas por ninguno de los Estados integrantes de la Unión, pues carecen de tal competencia, a menos que, tratándose, como es el caso de leyes marco, expresamente la ley federal los autorizara para legislar en dicha materia. El propio artículo 29 de la Constitución Política del Estado de Chiapas, en su fracción I, señala:
“Articulo 29.- Son atribuciones del congreso:
I.- Legislar en las materias que no estén reservadas al Congreso de la Unión, así como en aquellas en que existan facultades concurrentes, conforme a leyes federales...”
También se reconoce la superioridad jerárquica de la Ley federal en la propia Ley de Educación para el Estado de Chiapas, en el artículo 4°, cuando afirma:
“Artículo 4.- En el marco del federalismo y la concurrencia previstos en la constitución política de los estados unidos mexicanos y conforme a la distribución de la función social educativa establecida en la ley general de educación, el estado esta obligado a impartir los servicios educativos, para que toda la población pueda cursar la educación preescolar, primaria y secundaria, niveles que conforman la educación básica obligatoria.”
De acuerdo con los artículos 3° fracción VIII y 75 fracción XXV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se establece que es competencia del Congreso de la Unión, expedir leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los gobiernos de los Estados y de los Municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de educación. En tal orden de ideas, el Poder Legislativo del Estado de Chiapas, puede legislar en materia de educación, siempre y cuando dicha facultad le haya sido otorgada por el Congreso de la Unión, y por supuesto, jamás puede rebasar el producto del legislativo estatal a la “Ley Marco” federal, mutatis mutandis, la Ley General de Educación.
La fracción VI del artículo 11 de la Ley de Educación para el Estrado de Chiapas, y todas las disposiciones legales del mismo ordenamiento jurídico que al adminicularse con el texto de la fracción en comento, imponen obligaciones a los particulares con reconocimiento de validez oficial de estudios federal, violan la Ley General de Educación por cuanto que regulan aspectos del orden federal pretendiendo trasladarlos al sistema educativo estatal, formulando, en el mejor de los casos, una duplicidad, es decir, doble regulación inconstitucional, o incluso un desplazamiento de las atribuciones que constitucionalmente tiene asignadas el Congreso de la Unión.
La Ley de Educación para el Estado de Chiapas, contiene normas violatorias de las disposiciones Constitucionales a las que se ha hecho referencia en este estudio, en virtud de que al legislar en materia educativa, sobrepasó las facultades explícitamente otorgadas por la Constitución o la ley Federal, para llevar al cabo tal tarea, y al imponer deberes jurídicos a los gobernados en ramas de la actividad educativa que no son de su competencia, y van más allá de lo establecido en la normatividad jerárquicamente superior, la Ley General de Educación, violenta así también el artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al excederse en sus facultades legislativas, en materia de Educación.
Parte de la invasión de facultades en que incurrió el Congreso Local del Estado de Chiapas en la Ley de Educación para este Estado, se deriva de que las definiciones de los conceptos de la legislación educativa corresponde hacerlas al Congreso de la Unión, por disposición de los artículos 3° fracción VIII y 73 Constitucionales fracción XXV. Con lo que la Ley de Educación para el Estado de Chiapas invade la competencia de la Federación ya que es de la exclusiva atribución del Congreso de la Unión definir palabras o frases de la legislación educativa y establecer catálogo de actividades que sean consideradas o puedan ser consideradas como inherentes a la actividad educativa.
La fracción Vi del artículo 11 de la Ley de Educación para el Estado de Chiapas viola lo establecido en los artículos 3°, 14 y 16 Constitucionales, en relación con el artículo 73 y el 124 en vista del hecho de que legislan e introducen definiciones de conceptos que van más allá de su competencia y rebasan lo establecido en la normatividad jerárquicamente superior, en el caso en comento, la ley General de Educación (federal), atacando ilícitamente lo dispuesto en el artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en el artículo 124 de la propia Ley Fundamental, en razón de que se arrogó facultades legislativas que no le corresponden en materia educativa.
La fracción VIII del artículo 3° y la fracción XXV del artículo 73 de la Constitución Federal, establecen que la materia de Educación es facultad del Congreso de la Unión, y en ningún supuesto la Legislatura del Estado de Chiapas, puede legislar sobre aspectos relativos a dicha rama de la actividad humana, sobre los cuales el Congreso de la Unión no le haya otorgado expresamente tal facultad.
PRIMERA CONCLUSIÓN Y PRIMERA PROPUESTA:
Por lo antes expresado, se puede concluir y proponer que la frase “federal o” de la fracción VI del artículo 11 de la Ley de Educación para el Estado de Chiapas, provocan que tal disposición sea inconstitucional y, por tanto, las mismas deben ser suprimidas de su texto.
2.- en el artículo 24 de la Ley de Educación para el Estado de Chiapas se debe suprimir las palabras “UTILIDAD PÚBLICA”.
Los párrafos primero, segundo, tercero y décimo, y de este último, las fracciones I, III y primer párrafo y parte inicial del segundo párrafo de la fracción VI, del artículo 27 de la Constitución General de la República, expresan: que la Nación ha tenido y tiene el derecho de transmitir a los particulares, el dominio de las tierras y de las aguas del territorio nacional, “constituyendo la propiedad privada”; cuando la fracción I del párrafo décimo de la misma disposición constitucional expresa que: “las sociedades mexicanas tienen derecho de adquirir el dominio de las tierras, aguas y sus accesiones”; y así también cuando la fracción III de la norma constitucional en comento, determina que: “Las instituciones de beneficencia, pública o privada, que tengan por objeto....la investigación científica, la difusión de la enseñanza,.... o cualquier otro objeto lícito....” podrán adquirir los bienes indispensables para la realización de su objeto social, no sólo está constituyendo la propiedad privada como lo estatuye expresamente dicho artículo 27 constitucional, sino que, por encontrarse tales disposiciones inmersas en el Capítulo I, del Título Primero, de la Constitución General de la República, que se denomina “DE LAS GARANTÍAS INVIDIVUALES”, el derecho a la propiedad privada es un derecho elevado a rango de Garantía Individual, mismo que únicamente puede ser afectado en los términos previstos por el propio constituyente, sin que ningún poder constituido, federal o estatal, pueda limitar a dicho derecho fuera de los casos previstos por la propia Constitución Federal, precisamente en lo mandado por los párrafos segundo y tercero del mencionado artículo 27 constitucional.
Ahora bien, del texto de los referidos párrafos segundo y tercero y de la fracción VI del párrafo décimo del artículo 27 de la Constitución General de la República, y en referencia a algunos de los temas de la afectación del derecho de propiedad por parte de alguna instancia de gobierno, se desprende que: a).- El concepto de “utilidad pública”, constitucionalmente hablando, está referido explícita y directamente a las diversas causas por las que la autoridad puede “expropiar” o “afectar” la propiedad privada; y, b).- Los Estados y el Distrito Federal, en un plano de igualdad con los particulares, tienen la capacidad de adquirir todos los bienes raíces necesarios para que operen los servicios públicos que están obligados a prestar.
Cuando el segundo párrafo de la fracción VI del artículo 27 constitucional establece: “Las leyes de la Federación y de los Estados en sus respectivas jurisdicciones, determinarán los casos en que sea de utilidad pública la ocupación de la propiedad privada, y de acuerdo con dichas leyes la autoridad administrativa hará la declaración correspondiente.”, no deja lugar a duda alguna en relación con que el concepto de “utilidad pública” está referido directamente a “la ocupación de la propiedad privada”. Por tanto, resulta obligado estudiar qué han determinado la Federación y el Estado de Chiapas, como casos a los cuales se califican aplicándoles el concepto de “causa de utilidad pública” y, así, la Ley Federal de Expropiación, establece en su artículo 1°, que se consideran causas de utilidad pública, las siguientes:
“I.- El establecimiento, explotación o conservación de un servicio público; ”
Resulta obvio que sean considerados como de utilidad pública aquellos aspectos relativos al establecimiento, explotación o conservación de las funciones inherentes al Estado y, por tanto, referentes a facultades exclusivas del mismo, que de suyo son las que constituyen los servicios públicos. Por ejemplo: El servicio público de transporte, el servicio público de correos, el servicio público de comunicación, el servicio público de limpia, el servicio público de agua y alcantarillado, etcétera.
“II.- La apertura, ampliación o alineamiento de calles, la construcción de calzadas, puentes, caminos y túneles para facilitar el tránsito urbano y suburbano;”
También es inobjetable que todos los aspectos relativos al tránsito urbano y suburbano, tenga la calificación de utilidad pública.
“III.- El embellecimiento, ampliación y saneamiento de las poblaciones y puertos, la construcción de hospitales, escuelas, parques, jardines, campos deportivos o de aterrizaje, construcciones de oficinas para el Gobierno Federal y de cualquier obra destinada a prestar servicios de beneficio colectivo.”
Igualmente aparece obvio que todos los aspectos a que se refiere esta fracción por el beneficio colectivo al que están dirigidos, se les aplique el calificativo de utilidad pública.
“IV.- La conservación de los lugares de belleza panorámica, de las antigüedades y objetos de arte, de los edificios y monumentos arqueológicos o históricos, y de las cosas que se consideran como características notables de nuestra cultura nacional;”
Sin discusión alguna que todo lo relacionado con las bellezas naturales, las antigüedades, el arte, los edificios o monumentos arqueológicos o históricos y con la cultura nacional es asunto de utilidad pública. Pero no por ello, tendríamos que afirmar que aquellas inversiones que se hagan para conservar y exponer una obra de arte de propiedad particular, o un inmueble en el cual funcione una biblioteca privada, o una propiedad privada consistente en un inmueble que sirve ex profeso de albergue ambientado a una antigüedad, por el simple hecho de tratarse de inversiones destinadas a tales fines se consideraran de utilidad pública, pues ello permitiría aceptar el absurdo que como todos los bienes de uso cotidiano de alguna manera tienen qué ver con la cultura nacional, los bienes y las inversiones, del tipo y de la calidad que sean, también son de utilidad pública susceptibles de ser expropiados.
“V.- La satisfacción de necesidades colectivas en caso de guerra o trastornos interiores; el abastecimiento de las ciudades o centros de población, de víveres o de otros artículos de consumo necesario, y los procedimientos empleados para combatir o impedir la propagación de epidemias, epizootias, incendios, plagas, inundaciones u otras calamidades públicas;”
“VI.- Los medios empleados para la defensa nacional o para el mantenimiento de la paz pública;”
“VII.-La defensa, conservación, desarrollo o aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de explotación;”
“VIII.- La equitativa distribución de la riqueza acaparada o monopolizada con ventaja exclusiva de una o varias personas y con perjuicio de la colectividad en general, o de una clase en particular;”
“IX.- La creación, fomento o conservación de una empresa para beneficio de la colectividad;”
“X.- Las medidas necesarias para evitar la destrucción de los elementos naturales y los daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la colectividad;”
“XI.-La creación o mejoramiento de centros de población y de sus fuentes propias de vida;”
Los casos a que se refieren las anteriores fracciones por su propia naturaleza, son motivos justificados e indiscutibles para la calificación de la categoría jurídica de utilidad pública.
“XII.- Los demás casos previstos por leyes especiales.”
Por lo que se refiere a los demás casos previstos en las leyes especiales, debe recordarse, por un lado, que existen leyes referentes a otras materias legislativas que contienen también un listado de casos que se encuentran calificados como de “utilidad pública”, como sucede, por ejemplo, con la Ley Agraria y, por otra parte, que nada impide que el legislador federal o local decida considerar a la ley que regula la materia educativa como una ley especial para el efecto de la calificación de los casos que deben considerarse como de “utilidad pública”.
En el último supuesto mencionado, la ley federal o local, según se trate, debería señalar los casos en que el interés general debe prevalecer sobre el interés particular, considerándolos de “utilidad pública” para proceder en consecuencia a la expropiación u ocupación del bien de que se tratara. Pero el hecho de que la ley diga que todas las inversiones en educación que hagan los particulares son de “utilidad pública” y, por tanto, susceptibles de ser expropiadas, resulta ser, en primer término, una expresión legislativa poco feliz que denota una manifiesta ignorancia del concepto relativo a la calificación de los casos de “utilidad pública”, pues nada tienen en común los casos referentes a los verdaderos servicios públicos, a las necesidades del tránsito urbano y suburbano, a las obras de beneficio colectivo, a la conservación de la cultura nacional; a los caso de guerra, incendio, epidemias, epizootias, plagas en inundaciones; a los aspectos de la defensa nacional o la paz pública, etcétera, con las inversiones que se hagan en materia educativa.
Las inversiones que los particulares han hecho o hagan en materia educativa, se encuentran circunscritas dentro de las Garantías Individuales que los propios particulares tienen de “impartir educación en todos sus tipos y grados” y de establecer en su favor un patrimonio que constituya su “propiedad privada”. Además, el hecho de que los particulares pongan su “propiedad privada” al servicio de un fin que no solamente es lícito sino también encomiable, como lo es el dedicarlo a sustentar el desarrollo de las actividades educativas, debiera ser un motivo para los poderes públicos que estimularan, indujeran, e inclusive, se congratularan de la existencia y el fomento de dichas inversiones, y no amenazarlas con la permanente inseguridad jurídica motivada por que en cualquier momento las autoridades tendrían la facultad discrecional absoluta de expropiar o afectarles el patrimonio que constituye su “propiedad privada” y que está dedicado a prestar servicios educativos.
Por lo que respecta a la Ley de Expropiación del Estado de Chiapas, se afirma que por cuanto las primeras once fracciones y la última de las quince que integran el artículo 3° de dicha ley, son, en esencia, iguales a las doce fracciones que constituyen el artículo 1° de la Ley Federal de Expropiación, a las cuales se les da el mismo en obvio de repeticiones innecesarias.
Ahora bien, por lo que respecta a las fracciones XII, XIII y XIV, del artículo 1° de la Ley de Expropiación del Estado de Chiapas, se manifiesta que los casos a que se refieren son por naturaleza misma de las cosas, motivos justificados e indiscutibles de calificación de utilidad pública.
Cuando el artículo 24 de la Ley de Educación para el Estado de Chiapas, expresa: “ARTÍCULO 24.- SON DE INTERÉS SOCIAL Y DE UTILIDAD PUBLICA LAS INVERSIONES QUE EN MATERIA EDUCATIVA REALICEN EL EJECUTIVO DEL ESTADO, LOS AYUNTAMIENTOS MUNICIPALES, LOS ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS Y LOS PARTICULARES.”, viola en perjuicio de los entes particulares que imparten educación en el Estado con autorización o con reconocimiento de validez oficial de estudios, las Garantías Individuales referentes tanto al “derecho de impartir educación en todos los tipos y modalidades” como al derecho que los particulares tienen de “constituir su patrimonio privado” y de dedicarlo, porque es un fin lícito, al servicio de la educación que imparten o que auspician, creando con dicha violación un estado de inseguridad jurídica que no tiene precedente en toda la legislación nacional, por las razones siguientes:
I.- Como se ha manifestado con anterioridad, desde el punto de vista constitucional el concepto de “utilidad pública” está referido específica y directamente a los conceptos de “expropiación” o de “afectación”[2] de la propiedad privada. Por tanto, el término “utilidad pública” en el caso que nos ocupa, sólo se entiende como integrante del supuesto a que se refiere la fracción XV del artículo 3 de la Ley de Expropiación del Estado de Chiapas.
La expresión “utilidad pública” que se lee en el artículo 24 de la Ley de Educación para el Estado de Chiapas, presenta también falta de correspondencia lógica entre la naturaleza jurídica de los demás casos a que se refiere el artículo 3° de la Ley de Expropiación del Estado de Chiapas, con la naturaleza jurídica de las inversiones para efectos educativos.
En ese orden de ideas, debe considerarse que una escuela, o varias instalaciones educativas, sean expropiadas para que dichos bienes sean dedicados a cumplir con alguno de los objetivos a que se refieren las fracciones que integran la disposición legal invocada, como por ejemplo: 1.- para el establecimiento, explotación o conservación de un verdadero servicio público, a saber: las comunicaciones, el transporte, el servicio de limpia, etc.; 2.- la apertura de una calle camino o la facilitación del trasporte; 3.- la construcción de hospitales, parques; 4.- la satisfacción de necesidades colectivas en caso de guerra; 5.- la defensa de las instituciones o el mantenimiento de la paz pública; 6.- la construcción de casas para habitación de familias de escasos recursos económicos; 7.- etcétera; se entiende, se explica y se justifica.
Pero que sea expropiada la propiedad privada, el patrimonio de un gobernado, por el único y exclusivo hecho de que los recursos con los cuales se integra dicha propiedad privada, están dedicados a apoyar la impartición y el desarrollo de los servicios educativos, resulta de suyo no sólo ilógico, falto de sentido común, sino hasta carente de razón, pues no se entiende el porqué el legislador no pensó en expropiar los bienes de los centros de vicio, y sí pensó en la posibilidad de expropiar la propiedad privada de todas las personas que tengan dedicadas inversiones con la finalidad de apoyar la educación. Así pues, la ratio juris de este dispositivo deviene en estatismo puro, derivado de la sinrazón, es decir, no hay fundamentación y motivación posible para su existencia en el mundo del Derecho.
II.- La inconstitucionalidad de la expresión “utilidad pública” del artículo 24 de la Ley de Educación para el Estado de Chiapas, deviene de dos causas fundamentales:
1.- Tal disposición legal excede los términos a los que la ciñe la Ley General de Educación. En efecto, en una recta interpretación de la fracción VIII del artículo 3° Constitucional, es el Congreso de la Unión que es el órgano del Estado que tiene la facultad de distribuir entre la Federación, los Estados y lo Municipios la función social educativa y que, precisamente, en cumplimiento de dicha facultad es que emitió el ordenamiento jurídico invocado. Por tanto, si en tal ley se estableció en su artículo 28 que son de “interés social” las inversiones que en materia educativa realicen el Estado, sus organismos descentralizados y los particulares, el Congreso del Estado de Chiapas no podía rebasar, exceder o sobrepasar, los términos apuntados por la Ley Marco que encausa y limita su facultad legislativa.
Cabe recordar por su estrecha vinculación con el tema que nos ocupa, las siguientes tesis de jurisprudencia:
“EDUCACIÓN. LAS LEYES QUE EXPIDAN LOS ESTADOS Y EL DISTRITO FEDERAL EN ESTA MATERIA, DEBEN SUJETARSE A LA LEY RESPECTIVA EXPEDIDA POR EL CONGRESO DE LA UNIÓN, EN TÉRMINOS DE LO DISPUESTO POR EL ARTÍCULO 3o., FRACCIÓN VIII, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. De lo dispuesto en los artículos 3o., fracción VIII y 73, fracción XXV, del Ordenamiento Fundamental citado, se aprecia que el Congreso de la Unión está facultado para distribuir la función social educativa mediante las leyes que expida, proponiendo así un sistema de legislación coordinada a efecto de que los Gobiernos Locales, dentro de los lineamientos de carácter general que marquen las leyes expedidas por ese órgano legislativo, dicten las normas destinadas a la materia de educación dentro del territorio nacional. Por tanto, las normas que expidan las entidades federativas, los Municipios o el Distrito Federal sobre educación, deben sujetarse a la ley general que en dicha materia expida el Congreso de la Unión.[3]
“FACULTADES CONCURRENTES EN EL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO. SUS CARACTERÍSTICAS GENERALES. Si bien es cierto que el artículo 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que: "Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados.", también lo es que el Órgano Reformador de la Constitución determinó, en diversos preceptos, la posibilidad de que el Congreso de la Unión fijara un reparto de competencias, denominado "facultades concurrentes", entre la Federación, las entidades federativas y los Municipios e, inclusive, el Distrito Federal, en ciertas materias, como son: la educativa (artículos 3o., fracción VIII y 73, fracción XXV), la de salubridad (artículos 4o., párrafo tercero y 73, fracción XVI), la de asentamientos humanos (artículos 27, párrafo tercero y 73, fracción XXIX-C), la de seguridad pública (artículo 73, fracción XXIII), la ambiental (artículo 73, fracción XXIX-G), la de protección civil (artículo 73, fracción XXIX-I) y la deportiva (artículo 73, fracción XXIX-J). Esto es, en el sistema jurídico mexicano las facultades concurrentes implican que las entidades federativas, incluso el Distrito Federal, los Municipios y la Federación, puedan actuar respecto de una misma materia, pero será el Congreso de la Unión el que determine la forma y los términos de la participación de dichos entes a través de una ley general.[4]
Así las cosas, se tiene que concluir que el Congreso del Estado de Chiapas, al establecer en el texto del artículo 24 de la Ley de Educación para dicha Entidad Federativa, que las inversiones que hagan los particulares en materia educativa se consideran de “utilidad pública”, actuó fuera de la esfera de su competencia legal.
2.- Las disposiciones jurídicas deben ser generales, abstractas e impersonales. Cuando no cumplen con estos requisitos constitucionales, estamos en presencia de normas privativas que están prohibidas por el artículo 13 de la Constitución General de la República, en virtud de que atacan la Garantía Individual, referente al derecho de todo gobernado de tener igualdad ante la ley, garantía esta proclamada por dicho artículo 13 constitucional y por el artículo 1° de la misma Carta Magna.
En el caso que nos ocupa, la norma está dirigida a un sector específico de gobernados, es decir, a todas las personas que tengan o hagan inversiones en materia educativa y, por tanto carece de generalidad. Así en estricta lógica se podría inferir que el objetivo del Congreso del Estado de Chiapas, tiene la pretensión de que los particulares no realicen inversiones para apoyar la educación en dicho Estado.
El artículo 24 de la Ley de Educación para el Estado de Chiapas, en lo que respecta al término que utiliza referente a la “utilidad pública” está imponiendo una limitación a un sector de gobernados específico, esto es, a aquellos individuos que, en ejercicio de sus derechos subjetivos públicos, lícitos, hacen inversiones en la actividad educativa, actualizando los supuestos normativos que configuran una expropiación o afectación, para aplicarse, en cualquier momento, con base en la discrecionalidad absoluta que otorga dicho acto legislativo a la autoridad administrativa local. Por ello, tal disposición legal carece del requisito que toda norma debe tener, como lo es la abstracción.
Las inversiones en materia educativa, únicamente las efectúan los particulares que cuentan con autorización o con reconocimiento de validez oficial de estudios, o las personas físicas o morales que se dedican altruistamente a auspiciar el desarrollo de centros educativos. Por tanto, el artículo 24 de la Ley de Educación para el Estado de Chiapas, personifica en forma clara a los sujetos destinatarios de la norma, con lo cual incumple con la característica de impersonalidad que toda norma legal debe tener.
3.- La autoridad legislativa local no se encuentra facultada para establecer que las inversiones de toda una actividad, que es desarrollada por los particulares como un derecho fundamental garantizado por el Artículo Tercero Constitucional, puedan ser jurídicamente categorizadas como de “utilidad pública”, puesto que entonces está haciendo las veces de la autoridad administrativa y efectúa ope lege una declaración confiscatoria por mandamiento de ley. En efecto, de la simple lectura de los diversos casos que integran las fracciones del artículo 3° de la Ley de Expropiación del Estado de Chiapas, se viene en conocimiento que el legislador elabora un listado de los diferentes hechos o circunstancias que considera pueden dañar el interés social y únicamente beneficia a unos cuantos, o que las circunstancias reales exigen considerar que debe prevalecer el interés social sobre el particular. Y debe ser la autoridad administrativa la que no sólo diga, sino que también compruebe fehacientemente los hechos y circunstancias que se adecuan al supuesto normativo, pero en el caso que nos ocupa lo único que tendrá que hacer la autoridad administrativa es demostrar el hecho de que un particular está haciendo inversiones en materia educativa, sin que tenga que acreditar la existencia de una verdadera causa para hacer prevalecer el interés social sobre el particular. Con lo anterior, resulta que el artículo 24 de la Ley de Educación para el estado de Chiapas es inconstitucional por cuanto que deja sentados y actualizados los presupuestos jurídicos que dan lugar a la posibilidad de la expropiación de bienes, de tal manera que en cualquier momento se podría hacer la expropiación sobre los mismos sin necesidad de acreditar una verdadera razón de “utilidad pública” y sin necesidad, por tanto, de fundamentar y motivar el acto administrativo concreto de expropiación, ya que, como se ha manifestado, bastará acreditar que el particular realiza inversiones en materia educativa. Esto es, la autoridad administrativa no tendrá que decir nada en relación con la finalidad de la expropiación, es decir, para qué se hace, en qué se invertirán los recursos obtenidos o se utilizarán los bienes, bastara que el particular haya cometido lo que para el legislador es “falta social consistente en invertir recursos en materia educativa”, para que esté justificada la expropiación. Tal situación, resulta incomprensible, subvierte el orden legal y trastoca el sentido del Artículo 3° Constitucional.
Resultan aplicables, las siguientes tesis de jurisprudencia:
“UTILIDAD PUBLICA. El artículo 27 constitucional proviene que las leyes de la Federación y las de los Estados, en sus respectivas jurisdicciones, determinarán en los casos de que sea de utilidad pública la ocupación de la propiedad privada y, de acuerdo con esas leyes, la autoridad administrativa hará la declaración correspondiente. Cuando tal declaración se hace, no por el Poder Ejecutivo, sino por el Legislativo, se infringe con ello el artículo 27 constitucional.”[5]
“UTILIDAD PUBLICA. No es bastante para que la utilidad pública quede demostrada, el hecho de que la autoridad responsable lo afirme, en los casos de expropiación, sino que es indispensable que se aduzcan o rindan pruebas que justifiquen esta utilidad.”[6]
“UTILIDAD PUBLICA. AUTORIDAD COMPETENTE. No basta que exista un motivo de utilidad pública para que cualquier autoridad pueda adoptar determinadas medidas con el fin de realizarla, sino que es preciso además, para que los actos de los organismos públicos sean legales, que procedan de autoridad con la suficiente competencia constitucional para el caso.”[7]
4.- Las inversiones en materia educativa son, como lo establece el artículo 28 de la Ley General de Educación de “interés social”, esto es, toda la sociedad, integrada por las diferentes instancias de gobierno y la propia sociedad en su conjunto, están interesadas en que tales inversiones se efectúen, independientemente del origen oficial o privado de los recursos con que se sufraguen. Por ello, resulta incomprensible que el Congreso del Estado de Chiapas, haya establecido que las inversiones en materia educativa son de “utilidad pública”.
En un afán de estatizar la vida social, el Congreso del Estado de Chiapas que aprobó el artículo 24 de la Ley de Educación, incurre en un error de técnica legislativa que trasciende a los gobernados en virtud, de que afecta a la norma en cuestión en sus aspectos de generalidad, abstracción e impersonalidad. Para mejor comprensión, resulta conveniente volver a transcribir la disposición en análisis:
“ARTÍCULO 24.- SON DE INTERÉS SOCIAL Y DE UTILIDAD PUBLICA LAS INVERSIONES QUE EN MATERIA EDUCATIVA REALICEN EL EJECUTIVO DEL ESTADO, LOS AYUNTAMIENTOS MUNICIPALES, LOS ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS Y LOS PARTICULARES.”
Del texto transcrito, se desprende que el Congreso del Estado de Chiapas, ha dispuesto que las inversiones hechas por el Ejecutivo del Estado, también sean materia de expropiación, en virtud de que cataloga a tales inversiones como de “utilidad pública”. Con lo cual, y en virtud de que es el Ejecutivo del Estado el que debe tramitar las expropiaciones, llegaríamos al absurdo de que el mismo Ejecutivo del Estado declarara la expropiación de sus propias inversiones, esto es, de las inversiones en materia educativa que haga el propio Estado. Lo dicho con anterioridad: el incluir la noción de “utilidad pública” en la disposición transcrita, resulta irracional.
SEGUNDA CONCLUSIÓN Y SEGUNDA PROPUESTA:
Como se ha expresado, las palabras “utilidad pública” que se leen en el texto del artículo 24 de la Ley de Educación para el Estado de Chiapas, provocan que tal disposición sea inconstitucional y, por tanto, las mismas deben ser suprimidas de su texto.
3.- REFORMA AL ARTÍCULO 3° CONSTITUCIONAL aprobada por la cámara de diputados.
En la Gaceta Parlamentaria de la Cámara de Diputados de la LX Legislatura del Congreso de la Unión, Año XII, Número 2653-XV, Jueves 11 de diciembre de 2008, se publicó la reforma aprobada por dicha Cámara de Diputados, por la cual se hacen varios agregados al texto del Artículo 3° Constitucional, la mayor parte de ellos con el simple afán de algunos Diputados de dejar constancia de su paso por ese ente legislativo, pues si hubieren leído con detenimiento el texto todavía vigente se hubieran percatado que cuando la fracción II, inciso a) de ese artículo constitucional, manda que uno de los criterios que orientará a la educación que imparta el Estado “Será democrático, considerando a la democracia no solamente como una estructura jurídica y un régimen político, sino como un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento económico, social y cultural del pueblo.”, entenderían que en lo educativo no hay necesidad de agregar calificativos al texto Constitucional, ya que todo lo que beneficie al pueblo en lo económico, social y cultural, lo deben ejecutar los poderes constituidos de las tres instancias de gobierno.
Sin embargo, bien se hubiere podido afirmar que uno de los textos agregados al artículo 3° Constitucional en la reforma ya aprobada por la Cámara de Diputados, se efectuó correctamente si no fuera porque la reforma en cuestión quedó mediatizada por su propio texto.
En el primer y segundo párrafo el agregado de fondo consistió en incluir la responsabilidad del Estado en impartir educación media superior con el carácter de obligatoria, cuando textualmente dicen:
“Artículo 3o. Toda persona tiene derecho a recibir educación. El Estado —Federación, Estados, Distrito Federal y Municipios—, impartirá educación, desde la preescolar hasta la media superior.
La educación preescolar, primaria y secundaria conforman la educación básica; ésta y la media superior serán obligatorias.”
Esta obligatoriedad en contra de la cual nadie puede argumentar absolutamente nada, en virtud de que resulta obvio que es en beneficio del pueblo, resulta mediatizada desde el punto de vista jurídico constitucional y nulificada desde la visión económica que hoy presenta nuestro País ante la crisis financiera internacional, cuando en el Artículo Transitorio Segundo se lee:
“SEGUNDO. La obligatoriedad del Estado de garantizar el acceso a la educación media superior a todos los estudiantes en edad de cursarla, se realizará de manera gradual y creciente, en diversas modalidades, con calidad y pertinencia, con la concurrencia presupuestal de la Federación y entidades federativas en los términos establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo y el Programa Sectorial de Educación vigentes.”
El establecimiento a nivel Constitucional de la obligatoriedad para el Estado de impartir educación media superior, implica que:
I.- Se dé cumplimiento a la universalidad en la satisfacción de la demanda, para lo cual se requiere presupuesto para: a.- Construcción de nuevos planteles y/o ampliación de algunos ya existentes; b.- Equipamiento para los nuevos planteles o para las ampliaciones; c.- Capacitación de personal docente; d.- Pago del nuevo personal docente; e.- Ampliación de la capacidad administrativa de la SEP y de las Entidades Federativas para cumplir con el control e inspección y vigilancia.
Establecer la obligatoriedad y no cumplir con su correspondiente universalización significaría mediatizar el cumplimiento de un mandato Constitucional, lo cual resulta improcedente en virtud de que toda autoridad está obligada a cumplir con lo establecido por la Constitución General de la República.
El efecto más importante de dicha mediatización es el descrédito y falta de respeto al texto constitucional.
II.- Se establece una obligación a cargo del Estado y un derecho a favor de los padres de familia y de los propios educandos. Obligación que sería jurídicamente exigible en forma inmediata.
Desde el punto de vista político, ético, social y legal, cómo explicar a los padres de familia y a los educandos a los que no se les proporcionará la oportunidad de ingresar a estudiar la educación media superior, por falta de presupuesto, instalaciones y profesores, ya que el Gobierno no dará cumplimiento a su obligación constitucional impuesta por la reforma y que ellos, los sujetos beneficiarios de tal reforma, no puedan ejercer el derecho que se les concede y, lo más grave, que no tienen recurso legal alguno para exigir el cumplimiento en cuestión.
III.- Toda reforma constitucional presupone una causa eficiente que la justifique. Hasta hoy únicamente se han expresado dos motivos para sugerir la reforma del Artículo 3° Constitucional, adicionándolo con la expresión de la obligatoriedad de la educación media superior: 1.- La ampliación de la cobertura de ese tipo educativo a nivel nacional; y 2.- La calidad con que se debe impartir. Ninguna de esas justificaciones constituye una causa eficiente que dé sustento a la reforma, dado que la cobertura de la demanda nacional de la educación media superior es, fundamentalmente, un asunto económico, de presupuesto gubernamental; y la calidad académica deseada para la educación media superior, se puede lograr con sólo que las autoridades educativas de los tres órdenes de gobierno den cumplimiento a la normatividad vigente a la fecha en que se aprobó la reforma.
IV.- Las leyes requieren para su eficacia que cumplan con cualquiera de los dos sistemas, el sucesivo o el sincrónico, que para la iniciación de su vigencia establecen los artículos 3° y 4° del Código Civil Federal, que textualmente indican:
“Artículo 3o.- Las leyes, reglamentos, circulares o cualesquiera otras disposiciones de observancia general, obligan y surten sus efectos tres días después de su publicación en el Periódico Oficial.
En los lugares distintos del en que se publique el Periódico Oficial, para que las leyes, reglamentos, etc., se reputen publicados y sean obligatorios, se necesita que además del plazo que fija el párrafo anterior, transcurra un día más por cada cuarenta kilómetros de distancia o fracción que exceda de la mitad.”
“Artículo 4o.- Si la ley, reglamento, circular o disposición de observancia general, fija el día en que debe comenzar a regir, obliga desde ese día, con tal de que su publicación haya sido anterior.”
Los señores Diputados de la LX Legislatura del Congreso de la Unión se inclinaron por el sistema sincrónico al establecer en el Artículo Primero Transitorio que el decreto relativo a la promulgación de la reforma, una vez completado todo el procedimiento que ordena el Artículo 135 de la Constitución General de la República, entrará en vigor el día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación. Pero, inmediatamente después en el Articulo Segundo Transitorio, llevan al cabo la mediatización de la reforma únicamente por lo que se refiere a la obligatoriedad de la educación media superior.
Injusto sería mi proceder, si no dejara aclarado expresamente que de los 500 Diputados que deben integrar la Cámara Diputados, asistieron a la reunión en que fue aprobada por dicha Cámara 289 Diputados, a favor de la reforma votaron 261, en contra 23 y hubieron 5 abstenciones. Varios de los Diputados que votaron en contra hicieron uso de la palabra pero solamente uno de ellos efectuó un análisis completo del asunto y puntualizó lo irracional de la mediatización aludida. Para ilustrar a la audiencia transcribo únicamente un solo párrafo de su intervención en la tribuna:
“Resulta que esta garantía no entra en vigencia nunca, cuando se pueda, cuando haya presupuesto; una garantía constitucional reforma al 3o. constitucional que depende de su observancia de una condición incierta.”
Este diputado es el señor licenciado Juan José Rodríguez Prats, quien en su intervención, como siempre, fue interrumpida por los que con paso ligero están prestos a dar satisfacción a quienes en el momento detentan el poder.
TERCERA CONCLUSIÓN Y TERCERA PROPUESTA:
Se puede concluir que la mediatización del cumplimiento de la reforma al Artículo 3° Constitucional referente a la obligatoriedad de la educación media superior, resulta de suyo ilegal, carente de sustento lógico, improcedente, y perjudicial en lo político y en lo social. Por tanto, se propone que el H. Congreso del Estado de Chiapas, que de llegarse a completar el proceso de la reforma aludida, acepte la reforma en cuanto la obligatoriedad de la educación media superior y rechace su mediatización.
4.- El Comité Directivo del Sistema Nacional de Bachillerato resulta ser una autoridad incompetente.
En el Diario Oficial de la Federación del 23 de enero del 2009, se publicó el Acuerdo 480 suscrito por la titular de la Secretaría de Educación Pública (SEP), en el cual crea el Comité Directivo del Sistema Nacional de Bachillerato, de conformidad con los siguientes textos:
“Capítulo II.- Del Comité
Artículo 4.- Como una instancia de concertación colegiada se creará un Comité que tendrá entre sus propósitos la responsabilidad de establecer los criterios, parámetros, metodologías, indicadores y en general las reglas que se aplicarán a los planteles para su ingreso, permanencia y, en su caso, salida del Sistema Nacional de Bachillerato.”
Cuando se lee que dicho Comité será “una instancia de concertación colegiada” “que tendrá entre sus propósitos” se evoca la idea de que se trata de un Comité consultivo, asesor de la SEP, pero cuando se lee que establecerá “los criterios, parámetros, metodologías, indicadores y en general las reglas que se aplicarán a los planteles para su ingreso, permanencia y, en su caso, salida del Sistema Nacional de Bachillerato.”, entonces se comprende que no sólo será una instancia de concertación colegiada, sino una verdadera autoridad que impondrá los criterios, parámetros, metodologías, indicadores y en general todas la reglas para el ingreso, permanencia y salida de las instituciones educativas del tipo medio superior del Sistema Nacional de Bachillerato, criterio éste, es decir, que se trata de una verdadera autoridad, que se confirma con los textos del artículos 14 y Transitorio Séptimo del mismo acuerdo, que son del tenor literal siguiente:
“Artículo 14.- El Comité definirá los puntajes y demás estándares a satisfacer en los procesos de evaluación que determine la Subsecretaría.”
“SEPTIMO.- Cualquier situación no prevista en este Acuerdo será resuelta por el Comité o por la Subsecretaría, según corresponda, o a indicación expresa de esta última por las unidades administrativas de su adscripción.”
Las disposiciones transcritas otorgan a dicho Comité, por un lado, la facultad de establecer todos los índices y valores que se deben cumplir en los procesos de evaluación que determine la SEP y, por otra parte, una facultad discrecional ilimitada para resolver situaciones no previstas en el propio Acuerdo Secretarial en comento. Así, no queda lugar a dudas de la calidad de autoridad con facultades expresas que el Acuerdo Secretarial 480 de la SEP da al Comité Directivo del Sistema Nacional de Bachillerato.
Antes de proseguir con el análisis de la naturaleza jurídica del Comité en cuestión, resulta adecuado y conveniente aclarar que:
1.- El acuerdo 480 de la SEP resulta ser una pieza más de un todo compuesto por otros acuerdos secretariales y que en su conjunto articulan lo que hoy ya se conoce como la Reforma Integral de la Educación Media Superior (RIEMS), la cual desembocará en el establecimiento del Sistema Nacional de Bachillerato (SNB).
2.- La RIEMS constituye un esfuerzo manifiesto de la SEP con la intención de dar congruencia y de aglutinar en un todo armónico y nacional a la educación media superior.
3.- El SNB contiene aspectos muy positivos, sobre todo en lo relacionado con los temas académicos y de control escolar, como resulta ser la implantación de las competencias que constituyen la columna vertebral de la calidad académica de la educación media superior.
4.- Los aspectos positivos de la RIEMS y del SNB corren serios riesgos que presagian complicaciones y fracasos, en virtud de estar soportados en una instrumentación legal que en varios casos adolecen de inconstitucionalidad, como por ejemplo: el tema de la naturaleza jurídica del Comité Directivo del Sistema Nacional de Bachillerato.
Hechas las aclaraciones, proseguimos con el análisis.
Resulta ser tema de explorado Derecho, en el cual son acordes la Ley, la Jurisprudencia y la Doctrina, que para que una autoridad administrativa pueda actuar es menester que la Ley le otorgue las facultades correspondientes. Esa es la interpretación de los textos correspondientes de los Artículos 14 y 16 de la Constitución General de la República respecto de sus mandatos relativos a los conceptos de “cumplimiento de las formalidades esenciales del procedimiento conforme a las Leyes expedidas con anterioridad al hecho” y de “autoridad competente”, criterio que está confirmado por la jurisprudencia de la justicia federal, en diversas tesis, como por ejemplo:
“AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS, ACTOS DE LAS. DEBEN APOYARSE EN LEY.- Los actos de autoridades administrativas que no estén autorizados por ley alguna, importan violación de garantías.” [8]
El acuerdo 480 de la SEP, en su primer párrafo en lo conducente dice:
“…con fundamento en los artículos 3o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 38 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal; 1o., 7o., 9o., 10, 12, fracciones VIII y XI, 14, fracciones I, II y último párrafo, 29, 30, 31, 47 de la Ley General de Educación; y 1o., 4o., 5o., fracción I del Reglamento Interior de la Secretaría de Educación Pública, y”
Ninguna de las disposiciones legales que invoca el acuerdo en comento, le dan facultades a la titular de dicha dependencia para crear entes jurídicos y dotarlos de facultades ejecutivas. Y no es de extrañarse que tales normas invocadas no le den tal competencia, en razón de que no existe norma que otorgue facultades a las autoridades administrativas para crear órganos de autoridad.
Finalmente, es oportuno hacer referencia a que aunque el artículo Quinto Transitorio del Acuerdo 480 establece la obligación de expedir las bases para la creación y funcionamiento del referido Comité, dentro de los treinta días siguientes a su publicación, esto es, del 23 de enero del año en curso. Al día de hoy no se han emitido las referidas bases ya que no existe publicación alguna al respecto en el Diario Oficial de la Federación; no obstante los medios de comunicación han difundido que el Comité ha sido instaurado.
Los nuevos tiempos y estilos políticos, cargados de supuesta modernidad y ejecutividad, desdeñan el cumplimiento de las formalidades legales.
CUARTA CONCLUSIÓN Y CUARTA PROPUESTA:
De conformidad con el Artículo Transitorio Tercero del Acuerdo 480 de la SEP, esta Dependencia promoverá con los gobiernos de las Entidades Federativas la aplicación del mismo en la jurisdicción local. De llegarse el caso, para que el Gobierno el Estado no suscriba un convenio en apoyo a actos inconstitucionales, deberá identificar planamente tales casos, y efectuar las reservas correspondientes.
PRIMERA JORNADA
MESA DE TRABAJO 1:
Fortalezas y debilidades de la Ley de Educación para el Estado de Chiapas, una lectura de la realidad con propuestas concretas para su mejora.
[1] En este documento las negritas y los subrayados efectuados en las trascripciones constituyen énfasis agregado.
[2] Ver el artículo 2 de la Ley de Expropiación del Estado de Chiapas.
[3] Controversia constitucional 29/2000. Poder Ejecutivo Federal. 15 de noviembre de 2001. Once votos. Ponente: Sergio Salvador Aguirre Anguiano. Secretario: Pedro Alberto Nava Malagón. El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada hoy seis de diciembre en curso, aprobó, con el número 143/2001, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a seis de diciembre de dos mil uno. Novena Epoca Instancia: Pleno Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo: XV, Enero de 2002 Tesis: P./J. 143/2001 Página: 1039 Materia: Constitucional Jurisprudencia.
[4] Controversia constitucional 29/2000. Poder Ejecutivo Federal. 15 de noviembre de 2001. Once votos. Ponente: Sergio Salvador Aguirre Anguiano. Secretario: Pedro Alberto Nava Malagón. El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada hoy seis de diciembre en curso, aprobó, con el número 142/2001, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a seis de diciembre de dos mil uno.
[5] TOMO VIII, Pág. 508.- Amparo en Revisión.- Pastor Moncada viuda de Blanco Teodora.- 9 de marzo de 1921.- Instancia: Pleno.- Fuente: Semanario Judicial de la Federación.- Parte VIII.- Tesis: Página: 508.
[6] Quinta Epoca: Tomo XXVIII, pág. 2110 Celis Aurelio. Tomo CXXXI, pág. 153. A. R. 842/50. Rafael Verduzco Garibay. 21 de enero de 1957. 5 votos. Ponente Octavio Mendoza González. Quinta Epoca: Tomo XXXI, pág. 451. Quinta Epoca: Tomo LXXXII, pág. 2250. Quinta Epoca: Tomo XCVI, pág. 412. Quinta Epoca: Tomo XCIV, pág. 397. Reyes Ildefonso. 5 votos. Tesis relacionada con jurisprudencia 418/85.- Instancia: Segunda Sala.- Fuente: Semanario Judicial de la Federación.- Parte.- XXVIII.- Tesis: Página: 2110.
[7] Quinta Epoca: Amparo en revisión 6019/46. Ortega Pérez Isidoro. 7 de octubre de 1946. Cinco votos. Amparo en revisión 6999/46. Procel Esquivias Filiberto. 14 de noviembre de 1946. Unanimidad de cuatro votos. Tomo CX, pág. 3093. Amparo en revisión 6852/46. 22 de noviembre de 1946. Unanimidad de cuatro votos. Amparo en revisión 6852/46. Torruco Correa Lilia. 22 de noviembre de 1946. Unanimidad de cuatro votos. Amparo en revisión 7425/46. Morales de Drew Carlota. 30 de noviembre de 1946. Unanimidad de cuatro votos. NOTA: En el Apéndice 1917-1954, aparece con el rubro: "UTILIDAD PUBLICA". Instancia: Segunda Sala.- Fuente: Apéndice de 1995.- Parte : Tomo III, Parte SCJN.- Tesis: 181.- Página: 125.
[8] Amparo en revisión 3348/80. Eladio Hernández Hernández y coagraviados (Poblado de San Bernabé Amaxac, Municipio de Amaxac de Guerrero, Estado de Tlaxcala). 30 de marzo de 1981. Cinco votos. Ponente: Carlos del Río Rodríguez.
No. Registro: 237,752.- Tesis aislada.- Materia(s): Administrativa.- Séptima Época.- Instancia: Segunda Sala.- Fuente: Semanario Judicial de la Federación.- 145-150 Tercera Parte.- Tesis: Página: 60.- Genealogía: Informe 1982, Segunda Parte, Segunda Sala, tesis 112, página 91.
No hay comentarios:
Publicar un comentario